Что готовит конституционная реформа в Турции

В Турции готовится самая серьезная политическая реформа со времен провозглашения республики. Великое национальное собрание Турции в конце января одобрило законопроект конституционных реформ, который в течение ближайших месяцев будет вынесен на референдум. Ожидается, что дату референдума турецкий ЦИК объявит на этой неделе. Главная цель реформы — превращение парламентской республики в суперпрезидентскую.

Де-факто Турция уже управляется президентом Реджепом Эрдоганом с момента его избрания на эту должность в августе 2014 г. (до этого он c 2003 г. был первым лицом в статусе премьер-министра). Референдум проводится для легитимации существующего положения, при котором все механизмы принятия решений, причем во всех ветвях власти — и исполнительной, и законодательной, и судебной, завязаны на новый дворец президента.

В администрации Р. Эрдогана существуют параллельные структуры, которые контролируют правительство, парламент и судей с силовиками. Ни одно важное решение в любой сфере не принимается без согласования с президентским аппаратом. После реформы официальные полномочия турецкого президента будут во многом совпадать с его реальным влиянием на все ветви власти. А Р. Эрдоган нивелирует — пусть и весьма гипотетическую — возможность правительства взбунтоваться против президента, который сейчас по закону обладает очень ограниченным набором полномочий.

Согласно пакету реформ, турецкий парламент добровольно урезает себе полномочия и увеличивает свою численность с 550 до 600 депутатов. Собрание будут выбирать на пять лет, как и президента, причем будет единый день голосования. Это очень удобно для ведения кампании партийного президента. Возрастной ценз снижен с 25 до 18 лет; те, кто не прошел военную службу, не смогут стать кандидатами в депутаты.

Основными функциями парламента станут законотворчество, изменение и отмена законов, принятие бюджета, решения по поводу денежного обращения и объявления войны, ратификация международных договоров, объявление амнистий. Большинством в три пятых всего состава парламент может также назначить себе досрочные выборы, если это решение одобрит президент. Ему тоже придется переизбираться, зато бонусом за внеплановые выборы станет возможность избираться еще раз — перевыборы считаться не будут.

За Собранием оставлены некоторые виды надзора за правительством в виде возможности создания комиссий и направлять письменные запросы, однако теперь депутаты не смогут требовать от министров предоставить объяснения по тому или иному поводу — законопроект отменяет популярный у оппозиционных депутатов «генсору». В то же время у парламента остается возможность создать абсолютным большинством голосов комиссию по расследованию действий президента, которая затем при поддержке 2/3 депутатов может передать дело в Высший диван Турции. Последний, формируемый Конституционным судом, кроме прочего, имеет право отстранить главу государства от должности.

В президенты Турции сможет баллотироваться любой гражданин страны старше 40 лет с высшим образованием, имеющий право быть кандидатом в депутаты парламента. Один и тот же человек получит право избираться на высший пост лишь два раза подряд. Для выдвижения ему придется заручиться поддержкой политической партии, набравшей минимум 5% на последних парламентских выборах, либо собрать подписи более 100 тыс. избирателей. Если кандидат был депутатом Великого собрания, ему придется сдать свой мандат. Однако — и это одно из самых важных изменений — ему не придется отказываться от партийного билета, как сейчас, когда турецкий президент претендует на то, чтобы стать «президентом всех турок».

На президентских выборах кандидатам нужно будет набрать простое большинство голосов. Если в первом туре никто не сможет привлечь симпатии более 50% избирателей, через воскресенье после дня выборов пройдет второй тур, в котором перед турецким электоратом предстанут два кандидата, набравших наибольшее количество голосов. Если один из кандидатов вдруг не сможет участвовать (например, умрет или снимет свою кандидатуру в пользу другого), то голосование пройдет в виде референдума по одобрению единственного претендента на пост президента.

Турецкий президент также получит статус главы государства и будет возглавлять правительство, определять внутреннюю и внешнюю политику. У него могут быть заместители — вице-президенты, судьбу которых, как и будущих министров, президент будет определять единолично. Глава государства получит право издавать законодательные акты в пределах своих полномочий, представлять страну за рубежом и подписывать международные договоры.

Естественно, он будет определять и политику в сфере безопасности, и будет иметь право объявлять режим чрезвычайного положения. Начальник Генштаба Вооруженных Сил Турции — ранее крайне влиятельная фигура — будет назначаться президентом и подчиняться министру обороны. Государственный совет по надзору, подчиняющийся главе государства, сможет инспектировать и армию.

Важные изменения затронут и судебную сферу. Конституционный суд сможет принимать решения при наличии 10 его членов (было 12). Советом прокуроров и судей будет руководить министр юстиции. В Совет из 13 человек, избираемых на четыре года, будут входить также по три представителя Высшего Арбитражного и Верховного Судов. Военных будут судить гражданские суды за исключением случаев дисциплинарных взысканий.

Изменения также коснутся и некоторых конституционных учреждений — Высшего совета по образованию, Совета национальной безопасности, Высшего комитета по языку, культуре и истории им. Ататюрка и др., — в основном в пользу подчинения их президенту.

Законопроект также определил следующую дату совместных выборов президента и парламента — 3 ноября 2019 г. Некоторые положения закона, если они будут приняты на референдуме, вступают в силу после следующих выборов, но основная трансформация власти произойдет в течение нескольких месяцев. Вероятность того, что референдум пройдет для Р. Эрдогана удачно, велика.

Несмотря на то, что больше половины избирателей, согласно предновогодним опросам, выступают против внедрения суперпрезидентской системы, у турецких властей, судя по повторным выборам в  парламент в 2015 г., всегда найдется способ их «убедить». Особенно учитывая то, что в стране после попытки переворота в июле 2016 г. был объявлен режим чрезвычайного положения, который не будет отменен до референдума.

Таким образом, при удачном для турецкого президента стечении обстоятельств он сможет консолидировать — теперь легитимно — всю власть в своих руках как минимум до 2019 г., а как максимум — до 2029 г. В случае проведения нескольких досрочных выборов Р. Эрдоган, если ему позволит состояние здоровья, сможет остаться у власти и до 2036–2037 гг.

Многое будет зависеть от находящейся не в лучшем состоянии экономики: какое-либо серьезное потрясение для страны, где 76% людей заняты в малом и среднем бизнесе, может фатально сказаться на перспективах турецкого лидера править до 80-летнего возраста. Это при условии, что выборы останутся демократическими, что также вызывает все больше сомнений.

Насколько будет полезна для России все возрастающая субъективность политических решений в Турции, сказать сложно — тут политология уступает психологии. Одно можно сказать наверняка: предсказуемость действий турецких властей будет низкой, а патологическая зависимость внешней политики от внутренней уменьшится ненамного. Соответственно, при принятии решений, особенно в долгосрочных проектах, самую важную роль будет играть управление рисками.

Ильшат Саетов
к.полит.н., научный сотрудник Центра изучения Ближнего и Среднего Востока Института востоковедения РАН, эксперт РСМД